I. La autonomía local
El artículo 137 de la Constitución establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan y que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Además del estatal y autonómico existe otro nivel de organización territorial del Estado, el local, integrado principalmente por las provincias y municipios.
Los entes locales gozan de autonomía. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con las Comunidades Autónomas, la autonomía de los entes locales es de naturaleza administrativa, no política, al carecer de potestad legislativa.
La competencia para regular la autonomía local es concurrente, lo que significa que Estado puede aprobar una ley básica o de líneas generales referida a la materia y a las Comunidades Autónomas corresponden la legislación de desarrollo, potestad reglamentaria y ejecución. El que la competencia es concurrente se debe a que, según el artículo 149.1.18ª de la Constitución, el Estado tiene competencia exclusiva en materia de “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, de modo que las Comunidades Autónomas pueden dictar Leyes de desarrollo, y el 148.1.2ª de la Constitución prevé que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en materia de “alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local”.
La Ley estatal fundamental en materia de régimen local es la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL, en adelante). En Castilla y León, la Ley que desarrolla el régimen local es la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen local de Castilla y León.
La LBRL establece que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La legislación básica del Estado debe determinar las competencias que en todo caso deben corresponde a los entes locales.
Para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, las entidades locales, de acuerdo con la Constitución y las Leyes, tienen plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las Leyes. Además, gozan de las potestades reglamentaria y de autoorganización, tributaria y financiera, de programación o planificación, expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, de presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, de ejecución forzosa y sancionadora, de revisión de oficio de sus actos y acuerdos, y de las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma
II. Los municipios
En cuanto a los municipios, el artículo 140 de la Constitución dispone que “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”.
El municipio es un ente público menor, territorial y primario (cauce inmediato de participación ciudadana).
El Gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, elegidos en la forma prevista en el artículo 140 de la Constitución y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
La organización municipal responde a las siguientes reglas:
El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los ayuntamientos.
El Alcalde es el Presidente de la Corporación y, entre otras funciones, dirige el gobierno y la Administración municipal, representa al Ayuntamiento, dicta bandos, desempeña la jefatura superior de todo el personal, ejercita acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia y le corresponden todas las funciones que le atribuyan las Leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.
Los Tenientes de Alcalde sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde, que puede delegar determinadas atribuciones en ellos.
El Pleno, integrado por todos los Concejales y presidido por el Alcalde, tiene, entre otras funciones, el control y fiscalización de los órganos de gobierno (aprueba la moción de censura y la cuestión de confianza), la aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas, la aprobación de la plantilla de personal, la aprobación de las formas de gestión de los servicios y aquellas que deben corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial.
La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento.
La Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél. Asiste al Alcalde en el ejercicio de su atribuciones y ostenta las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las Leyes.
En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno.
La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios.
Además, hay que señalar que existe un régimen de organización de los municipios de gran población (Título X LBRL) y que presenta, entre otras características, que el Alcalde ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas frente a una Junta de Gobierno Local más fuerte y la existencia de distritos, de un Consejo Social de la ciudad y de un órgano especializado para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local.
Respecto de sus funciones, la LBRL reconoce a los municipios de carácter de entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, dispone que tienen personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines y que son sus elementos el territorio, la población y la organización.
La LBRL establece que el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en el artículo 25 LBRL (urbanismo, medio ambiente urbano, policía local, tráfico, etc.). Esas competencias han de determinarse por Ley, en que ha de evaluarse la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.
El artículo 26 LBRL establece los servicios que en todo caso deben prestar los municipios en función de su población. Y el 27 prevé que el Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar en los municipios el ejercicio de sus competencias y establece los requisitos para ello.
III. Las provincias
En cuanto a las provincias, el artículo 141 de la Constitución dispone que “1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
- El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
- Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
- En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos”.
Se identifican como fines específicos de la provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal y participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.
El gobierno y la administración autónoma de la provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo. De acuerdo con la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, los Diputados provinciales son elegidos por los Concejales elegidos en la provincia en función de sus resultados electorales y del número de Diputados asignados a la provincia en atención a su población.
La organización provincial responde a las siguientes reglas:
El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.
El Presidente, entre otras funciones, dirige el gobierno y la Administración municipal, representa a la Diputación, desempeña la jefatura superior de todo el personal, ejercita acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia y le corresponden todas las funciones que le atribuyan las Leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen a la Diputación y no atribuyan a otros órganos municipales.
Los Vicepresidentes sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde, que puede delegar determinadas atribuciones en ellos.
La Junta de Gobierno Local se integra por el Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél. Asiste al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y ostenta las atribuciones que el Presidente le delegue o le atribuyan las Leyes.
El Pleno, integrado por todos los Diputados y presidido por el Presidente, tiene, entre otras funciones, el control y fiscalización de los órganos de gobierno (aprueba la moción de censura y la cuestión de confianza), la aprobación de los planes provinciales y las ordenanzas, la aprobación de la plantilla de personal, y aquellas que deben corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial.
Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
Respecto de sus funciones, la LBRL le atribuye, entre otras funciones, la coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de su prestación integral y adecuada, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión, la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial, la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito. A estos efectos, la Diputación aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.