La Constitución se refiere conjuntamente al Gobierno y a la Administración en su Título IV, que comprende los artículos 97 a 107
EL GOBIERNO
El Gobierno es un órgano constitucional (es decir, creado directamente por la propia Constitución) con individualidad propia, que encarna la función ejecutiva.
Su diseño se encuentra en la Constitución (Título IV) y en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, Ley del Gobierno (modificada puntualmente en 2015), que la desarrolla.
La Constitución no define lo que es el Gobierno, pero determina los elementos sustanciales que lo conforman: las líneas generales de su composición (artículo 98.1), la forma en que ha de llevarse a cabo el nombramiento del Presidente del Gobierno (artículo 99) y del resto de sus componentes (artículo 100), el estatuto de uno y otros, las causas que producen su cese (artículo 101), y sus competencias esenciales (artículo 97).
Desde un punto de vista sistemático, la Constitución en su parte orgánica sigue una secuenciación lógica en el diseño de la estructura de nuestra forma de gobierno: la monarquía parlamentaria. Por eso ubica la regulación del Gobierno después de las Cortes Generales (Título III) y antes de abordar “Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales” (Título V), relaciones de confianza que son clave del sistema. Del mismo modo, trata de manera separada el Gobierno y la Corona, habida cuenta de que el monarca en nuestro sistema (a diferencia de otras épocas históricas) no posee ningún poder de naturaleza ejecutiva.
El Gobierno es un órgano con entidad diferenciada y funciones propias, que frente a lo que ocurría en otros momentos históricos es independiente del monarca (aunque este puede eventualmente tener alguna presencia en alguna de las reuniones del Consejo de Ministros, pero sin efecto político sino meramente informativo). En una monarquía parlamentaria, como la nuestra, “el rey reina, pero no gobierna” y solo puede actuar a través de un ministro que refrende sus actos.
La función del Gobierno es ejercer la iniciativa y la dirección política del país lo que le confiere una posición de fortaleza y protagonismo indudable, incluso marcando la agenda legislativa. A esta posición de protagonismo contribuyen el juego de las mayorías políticas (el jefe del gobierno suele ser el líder del partido mayoritario en el Congreso) y el comportamiento monolítico de los partidos a través, por ejemplo, de la disciplina de voto) llevan a calificar nuestro sistema como un “Estado de partidos”. Esta posición de protagonismo y fortaleza no significa que el Gobierno no se someta a control: control jurídico (a través de los tribunales ordinarios y del Tribunal Constitucional), político (a través de la acción de oposición parlamentaria) y social (a través del acceso informativo directo o a través de los medios de comunicación-transparencia-).
El primer artículo que la Constitución dedica al Gobierno (el art. 97.1) no define este órgano, sino que enumera sus funciones y el 98, se refiere a su composición. Conforme a ellos podemos decir que es un órgano colegiado y complejo (compuesto por órganos unipersonales y pluripersonales) que ejerce la dirección política nacional y ocupa una posición intermedia entre la Jefatura del Estado y el Parlamento a través de la figura del Presidente que, dentro del Gobierno, tiene una posición de preeminencia.
Como dice el art. 98 CE, “el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley”. El Presidente y los Ministros son, por tanto, los únicos miembros imprescindibles pues el vicepresidente puede existir o no (“en su caso”) y ser uno o varios (aunque desde 2011 se mantiene una vicepresidencia única).
El Vicepresidente del Gobierno, entre otras importantes funciones, asume la presidencia en los casos de vacante, ausencia o enfermedad del Presidente. Cuando el Vicepresidente además tenga su cargo un Ministerio, tendrá también las funciones propias de este cargo.
El Gobierno es un órgano colegiado y autónomo, regido por los principios de homogeneidad, competencia o principio departamental, solidaridad y el denominado “principio del presidente”. Quiere ello decir que es un órgano formado por una pluralidad de personas, que responde de su gestión ante el Congreso de manera conjunta o solidaria (art. 108 CE), aunque el titular de cada Departamento Ministerial tiene una amplia autonomía y la correlativa responsabilidad por su gestión, en el que la figura del Presidente tiene un peso específico mayor que proviene, por un lado, de su función (“dirigir la acción del gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo”) y de otro, de su legitimación ya que es el único miembro del Gobierno legitimado por la investidura, es decir, en él recae la relación de confianza y de responsabilidad política ante el Parlamento (art. 99 CE).
El Presidente, por tanto, no es solo un “primus inter pares” sino que tiene una función genérica de selección de los miembros, dirección y representación del Gobierno. El establece el programa político del Gobierno y determina las directrices de la política interior y exterior y vela por su cumplimiento. Ocupa, por tanto, respecto de los Ministros, una posición de preeminencia que se manifiesta en su facultad de nombrarlos y cesarlos (art. 100 CE), en su función de dirección del Gobierno y coordinación de los demás miembros (art. 98 CE) y en las competencias y prerrogativas específicas que posee tanto en relación con el Gobierno como con otros órganos constitucionales (por ejemplo, a él le corresponde convocar un referéndum (art. 92.2 CE) aunque formalmente lo haga el Rey, él puede bajo su exclusiva responsabilidad (art. 115 CE) previa deliberación del Consejo de Ministros proponer la disolución de las Cámaras, él es el legitimado para interponer recurso de inconstitucionalidad ante el TC (art. 162.1.a CE), refrenda, cuando procede, los actos del Rey y le somete para su sanción las leyes y demás normas con rango de ley (arts. 64 y 91 CE), etc.
El Gobierno actúa colegiadamente reunido en Consejo de Ministros. Las normas de funcionamiento se encuentran en la Ley del Gobierno.
Entre las funciones del Consejo de Ministros se encuentran: aprobar proyectos de ley y su remisión a las Cortes, aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado, aprobar decretos-ley y decretos legislativos (que, aunque no son leyes obligan como una ley), aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, negociar y acordar la firma de tratados internacionales, disponer la emisión de deuda pública, adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado…
El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros y fija su orden del día con los asuntos a tratar. En ocasiones, el Rey puede presidir las sesiones del Consejo de Ministros a petición del Presidente, pero solo con efectos puramente informativos sobre los asuntos de Estado (art. 62 g) CE).
De las reuniones se levanta un acta donde figura el lugar y fecha de reunión, así como los acuerdos adoptados.
El Gobierno cuenta con el Consejo de Estado, un órgano constitucional, previsto en el art. 107 CE como “supremo órgano consultivo”. Los informes o dictámenes que emiten se refieren al respeto del ordenamiento jurídico por parte del Gobierno.
¿Cómo se nombra el Presidente del Gobierno? En la Constitución se prevé una doble vía para nombrar al Presidente del Gobierno: una ordinaria (art. 99 CE) y otra extraordinaria, según tengan su origen en unas elecciones o en la aprobación de una moción de censura (art. 113 CE). La dualidad no es una cuestión de legitimidad (que ambas la tienen) sino de frecuencia en la utilización de cada una de estas vías. En ambos casos se exige en la Constitución, que el Congreso de los Diputados (no el Parlamento, que incluiría al Senado) manifieste expresamente (invista) su confianza política (que es el concepto esencial en un sistema parlamentario) en el candidato a la presidencia para que este pueda formar Gobierno. La Constitución exige, por tanto, que en cualquier caso exista la manifestación expresa de la confianza del Congreso de los Diputados en el candidato a la Presidencia para que éste pueda formar Gobierno.
En el procedimiento “ordinario” de investidura, la designación del presidente se producirá después de unas elecciones generales o cuando el Presidente haya dimitido. En este caso, ordinariamente el candidato a la presidencia será el jefe del partido mayoritario en el Congreso o si la composición parlamentaria está muy fragmentada políticamente, aquel que reúna más apoyos en esta cámara.
En el proceso se pueden distinguir tres momentos consecutivos: la propuesta de candidato, la investidura parlamentaria propiamente dicha, y finalmente el nombramiento formal seguido de la toma de posesión.
La fase de propuesta comienza con la recepción y entrevista previa del Rey “con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria” (artículo 99.1), es decir, con los representantes designados por los partidos y coaliciones que han obtenido representación parlamentaria (aunque el líder no ostente la condición de diputado). Aunque el orden de entrevista no está establecido, en la práctica se sigue el de menor a mayor representación parlamentaria.
Una vez celebradas estas consultas, el Rey (a través del Presidente del Congreso) propone un candidato a la Presidencia, que será aquél que considera que, a la vista de la composición de la Cámara y de la información obtenida en las entrevistas, puede lograr el respaldo necesario del Congreso. Esta propuesta del rey, aunque es uno de los pocos casos en que tiene margen de acción (salvo que un partido obtenga mayoría absoluta) es un acto formal, que precisa el refrendo del Presidente del Congreso (artículo 64.1 CE). Esta propuesta se publica en el BOE (*).
Tras formalizar la propuesta, se entra en la fase de investidura en sentido estricto, en la que el Congreso se pronuncia expresamente sobre la misma, otorgando o negándole al candidato su confianza después de la exposición de su programa político (art 99.2 CE) que en principio en sus líneas maestras recogerá las promesas hechas en campaña. Es decir, que la confianza se otorga a un candidato concreto (con su trayectoria, cualidades, etc.) y a su programa, a su plan de gobierno, lo que, como hemos señalado, legitima la especial posición del Presidente respecto de los demás miembros del Gobierno.
El programa político expuesto ante el Congreso se somete a las intervenciones de los distintos grupos y finalmente se somete a votación, que se hará verbalmente por llamamiento nominal de cada uno de los diputados.
Para entender otorgada la confianza e investir al candidato, se exige:
- En la primera votación, la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, es decir, el voto favorable de más de la mitad de los Diputados (habitualmente, 176 votos de los 350 diputados que componen el Congreso).
- Pero si el candidato no hubiera obtenido la mayoría absoluta en la primera votación, esa misma propuesta se somete a una nueva votación 48 horas después, pero exigiendo en esta nueva votación solo la mayoría simple, esto es, más votos favorables que desfavorables, sin computar, por tanto, los votos blancos o nulos, ni las abstenciones.
Si no se alcanza tampoco la mayoría simple y se deniega la confianza, se efectuarán nuevas propuestas (con el mismo o con candidatos distintos) que se tramitarán de la misma forma (art. 99.4 CE).
El procedimiento extraordinario de investidura trae causa del éxito de una previa moción de censura (como es el caso actual). En nuestra Constitución, la moción de censura es una moción “constructiva” (art. 113 CE) que quiere decir que el candidato que gana la moción se entiende investido de la confianza parlamentaria. La moción de censura de 1 de junio de 2018 es la primera que ha prosperado en España.
Cuando el candidato resulta investido de la confianza de la cámara, por cualquiera de las dos vías, el Presidente del Congreso se lo comunica al Rey, para que éste proceda a su nombramiento formal como Presidente del Gobierno mediante el correspondiente Real Decreto (*).
A partir de este momento, el Presidente del Gobierno designa y propone al Rey el nombramiento de sus ministros.
¿Cómo se nombran los ministros? El Presidente tiene la facultad de diseñar su Gobierno. El determina la estructura, organización y composición del Gobierno, determina el número y denominación de los ministerios, y nombra y cesa libremente a los ministros (art. 100 CE). Todas estas decisiones se publican en el BOE (*).
Los Ministros ostentan la doble cualidad de miembros del Gobierno y responsables de una sección de la Administración (el Ministerio o Departamento ministerial). Ellos desarrollan la acción de gobierno y la potestad reglamentaria en el ámbito de las materias propias de su departamento. También refrendan los actos del Rey en las materias de su competencia.
Tanto el Presidente como los Ministros gozan de un estatuto especial integrado por un conjunto de requisitos, derechos y obligaciones particulares por razón de la posición que ocupan. Además de las referencias de la Constitución, este estatuto lo encontramos detallado en la Ley del Gobierno.
Entre los contenidos de este estatuto jurídico particular se encuentran, por ejemplo, los requisitos para poder ser miembro del Gobierno (ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitado para ejercer cargo público por sentencia firme según dispone el art. 11 de la LG y reunir el resto de los requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, específicamente a los de honorabilidad para ejercer este alto cargo), la sujeción a las prohibiciones del art. 98.3 CE (en virtud del cual no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna). También gozan de aforamiento procesal (art. 102 CE) en virtud del cual, la responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Tanto el Presidente como los demás miembros del Gobierno están sometidos a un estricto régimen de incompatibilidades. La Constitución ya establece que “los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo ni actividad profesional o mercantil alguna» (artículo 98.3). Pero, además, remite a la ley “el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno”. Esta remisión hay que entenderla efectuada a la Ley del Gobierno que, a su vez, remite a la Ley de que regula los cargos de la Administración del Estado (Ley 3/2015, de 30 de marzo). Estas incompatibilidades van orientadas a hacer efectivos estos principios: servir con objetividad a los intereses generales, desempeñar sus funciones con integridad evitando que sus intereses personales puedan influir indebidamente en el ejercicio de sus funciones y responsabilidades (conflictos de intereses), objetividad; transparencia, responsabilidad y austeridad. Para ello se establecen prohibiciones y limitaciones que se refieren a la incompatibilidad de retribuciones, la limitación de participaciones societarias, limitaciones de actividad posteriores al cese (evitar las “puertas giratorias”), control de activos financieros, entre otras. Para ejercer el control tienen la obligación de hacer una declaración de actividades y una declaración de bienes y derechos.
Los expresidentes del Gobierno gozan de un estatuto especial después cesar en su cargo, que está regulado en el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril (modificado por Real Decreto 1306/2008). Este estatuto particular se refiere a la conservación del tratamiento de "Presidente", el disfrute de honores y precedencias protocolarios, así como de una pensión indemnizatoria especial, y la adscripción de medios personales y materiales. También, con su cese adquieren la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitalicio.
¿Cuándo cesa el Gobierno? Según el artículo 101.1 CE: tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza previstos en la Constitución (por ejemplo, cuando prospera una moción de censura), o por dimisión o fallecimiento de su Presidente (lo que demuestra su preeminencia).
El Gobierno responde solidariamente de su gestión (artículo 108 CE) y, por esta razón, la Constitución se refiere al cese de todo el Gobierno y no de uno de sus miembros en particular (hay que recordar que el cese de un Ministro y su nombramiento, es una potestad exclusiva del Presidente del Gobierno, según el artículo 100 CE).
La preeminencia del Presidente y que solo él goza de la confianza directa del Parlamento se traduce en que las circunstancias que le afecten finalmente afectan a todo el Gobierno (a diferencia de lo que ocurre con los Ministros, cuyo cese o dimisión no afecta directamente a la continuidad del Gobierno).
¿Cuándo cesa el presidente? En caso de fallecimiento, dimisión, tras la celebración de elecciones generales y elección del nuevo Gobierno, o también cuando pierde la confianza del Parlamento (moción de censura). Como hemos dicho, cuando cesa el Presidente, cesa todo su Gobierno.
El Gobierno cesante continúa “en funciones” hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, es decir, que no hay un vacío de poder, aunque el Gobierno en funciones tiene un poder limitado.